Актуальное

Выступление Юрия Джибладзе, президента Центра развития демократии и прав человека, на встрече членов Совета по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека с Президетом РФ Дмитрием Медведевым 15 апреля 2009 года

Уважаемый Дмитрий Анатольевич! Уважаемые коллеги!

Я продолжу разговор о положении неправительственных организаций, но уже с точки зрения прав человека, а именно реализации права на свободу объединений.
Право на объединение - одно из основных, фундаментальных прав человека, закрепленных в международном праве и в российской Конституции. Вместе со свободой выражения и свободой собраний, о которых говорила сейчас Людмила Михайловна, они составляют триаду так называемых «жизненно важных прав и свобод», без которых невозможно эффективное функционирование демократического правового государства.
Если недавно кто-то мог - ошибочно, я считаю, - полагать, что в условиях бурного экономического роста и политической стабильности, ставшей результатом централизации власти и увеличения роли государства, оно, государство, может обойтись без независимого гражданского общества, сегодня, в условиях кризиса, стало очевидно: без создания возможности для самоорганизации граждан, развития горизонтальных связей и диалога в обществе, общественного контроля над органами власти наша страна не выйдет из кризиса более крепкой, современной, демократичной, основанной на принципе верховенства права.
Для того чтобы право на объединение было гарантировано, законодательство и государственная политика должны быть направлены на обеспечении независимости гражданских институтов и создание благоприятной среды для их развития, признание их важной роли не только в оказании социальной помощи и услуг, но и в защите граждан от произвола и нарушений прав, в выявлении проблем и привлечении к ним внимания, формулировании альтернатив и выработке предложений по изменению законов, государственной политики, институтов и практики. Диалог с гражданскими организациями на равных, уважение, признание их самостоятельности, терпимость к инакомыслиям и свойственному НПО критическому взгляду на состояние дел - это важнейшее условие эффективной государственной политики по отношению к неправительственным организациям.
К сожалению, изменения в государственной политике и законодательстве об НПО, произошедшие в 2005-2006 годах, развернули отношение государства и гражданских институтов в противоположную сторону и за прошедшие три года оказали весьма негативное воздействие на положение НПО и свободу объединений.
Напомню, что принятие поправок этих обосновывалось тем, что необходимо навести порядок в сфере регулирования деятельности НПО и предотвратить угрозы государству, которые, как считалось, возникали, когда НПО манипулируются враждебными силами из-за границы и вовлекаются в «недопустимую политическую деятельность», занимаются экстремизмом и иными преступными действиями.
Спустя три года, а буквально на днях исполняется ровно три года с момента вступления этих поправок в силу, можно уверенно утверждать: они не только существенно ухудшили положение институтов гражданского общества, но и не достигли поставленных перед ними целей.
Десятки тысяч организаций прошли через парализующие многодневные проверки и получили множество предупреждений, грозящих закрытием, потратили огромное количество времени, бумаг и нервов на общение с проверяющими и на мало что кому дающую отчётность вместо того, чтобы заниматься своими общественно-полезными делами. Тысячи новых групп не смогли зарегистрироваться, а ещё тысячи были закрыты по инициативе регистрационной службы.
При этом применение этого законодательства не привело к выявлению фактов в деятельности НПО, угрожающих национальной безопасности, или сколько-нибудь серьёзных масштабов противоправных действий со стороны НПО в России, кроме разве что неточности в заполнении новых отчётных форм или неаккуратности в ведении текущей документации. Сама идея об угрозах «территориальной целостности, суверенитету, национальной самобытности» со стороны НПО оказалась несостоятельной. Настоящие террористы и экстремисты, господин Президент, не пользуются этим законом и не регистрируют неправительственные организации.
Что же касается так называемой «политической деятельности», то всем и самому государству сейчас уже ясно, что выработка и продвижение изменений в законодательстве, государственной политике и институтах является миссией и неотъемлемым правом гражданских институтов. Чем мы занимаемся в этом Совете? Что мы сегодня обсуждаем? Конечно, вопросы политики, как и в других подобных экспертных консультативных органах.
Однако, сигнал о том, что НПО якобы представляют угрозу государству, был дан. К сожалению, огульное очернение НПО представителями государства стало у нас в последнее время нормой. И месяца не проходит, чтобы высокопоставленные чиновники на уровне Правительства, глав регионов, глав ведомств не заявляли бы о том, что НПО поддерживают террористов-сепаратистов, оплачиваются организованной преступностью, пичкают наркотиками нашу молодёжь, переносят шпионские камни и так далее. Почти никогда конкретные факты не приводятся и организации не называются. Это подкрепляется периодическими псевдодокументальными сенсационными передачами на телевидении, носящими по сути клеветнический характер. Всё это привело к формированию образа врага в лице неправительственных организаций, особенно тех, кто высказывает критические взгляды на проблемы и занимается наиболее сложными, чувствительными вопросами: противодействием коррупции, правами человека, экологическими проблемами, общественным контролем над правоохранителями.
Значительной частью общественных организаций такой поворот был воспринят как наступление на гражданское общество.
В результате контролёры своей главной задачей восприняли выявление угроз, поиск нарушений в неправительственных организациях и наказание за эти нарушения. Возникла «презумпция виновности НПО», а применение закона стало носить, по сути, не корректирующий и развивающий, а карательный и репрессивный характер. При том, что серьёзных нарушений законов, как правило, не обнаруживается, на практике контроль по существу нередко был направлен на нахождение, а зачастую и на изобретение нарушений и проблем в деятельности НПО, в основном касающихся документооборота и выполнения требований собственного устава.
«Наведения порядка» тоже не получилось. Наоборот, возникла непредсказуемость, неопределенность, произвол и дополнительное количество бумаг.
Мы знаем, что международно-признанные нормы допускают вмешательство государства и ограничение прав только в тех случаях, когда оно предусмотрено законом, необходимо в демократическом обществе, имеет правомерную цель в интересах государственной безопасности или общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений или для охраны здоровья и нравственности, защиты прав и свободы других лиц.
Наш закон этим требованиям не соответствует. С изменением закона у НПО появились существенные проблемы на всех этапах взаимодействия с контролирующими органами: от регистрации до закрытия НПО.
Проверки оказались самой серьезной проблемой. Никакой системы включения тех или иных организаций в план проверок нет; фактически выбор объектов проверок является результатом произвольных решений сотрудников контролирующего органа. Это признавало и само руководство ФРС, а теперь - Минюста. Кроме того, контролеры имеют право запрашивать любые «документы, необходимые для достижения целей проверки». Из-за того, что список документов ничем не ограничен, нередко при проверках запрашивали тысячи страниц, да еще и требовали заверить каждую страницу печатью, пронумеровать и прошить. Наименования этих документов свидетельствует о явной избыточности проверок, о дублировании работы иных государственных органов и, в конечном итоге, о бессмысленной трате значительных средств налогоплательщиков, выделенных в госбюджете на работу контролирующего органа, не говоря уже о бессмысленных затратах НПО. Отмечались факты изъятия сотрудниками ФРС при проверках из документооборота организаций оригиналов постоянно необходимых документов, что приводит к парализации деятельности НПО. Известны неоднократные случаи присвоения управлениями ФРС функций иных государственных контролирующих органов - в том числе налоговой и трудовой инспекций.

Важнейшей проблемой стало то, что, как правило, все организации по окончании проверки получают заключение о том, что они нарушили закон или допустили нарушение, при этом в подавляющем большинстве случаев речь идет о не очень существенных организационных недостатках. Организации оказываются перед угрозой закрытия, если возникнет последующее, пусть даже незначительное нарушение, поскольку контрольный орган наделен правом закрытия организации за неоднократное (т.е. достаточно двух раз) нарушение. Это само по себе является сильнейшим ограничительным механизмом в деятельности организации по принципу самоцензуры в дополнение к тому, что сама проверка, как правило, парализует деятельность организации как минимум на 30 дней.

Применение нового законодательства об НПО создало мощный административный барьер для развития гражданского общества, поставив их в дискриминируемое положение по сравнению с коммерческими структурами, при этом значительно, в разы, увеличило нагрузку на федеральный бюджет и бюджеты НПО.
По мнению экспертов, поправки 2006 года противоречивы, громоздки, возвели новые административные барьеры для НПО, создали условия для произвольного и избирательного применения, придали контролерам избыточные полномочия по вмешательству в деятельность НПО, приводят к дублированию функций других контрольных органов, содержат коррупциогенные нормы, воспринимаются как политически мотивированные и не отвечают международным требованиям и стандартам.
Сегодня, господин Президент, первоочередной задачей - это консолидированная позиция Совета - является срочная отмена ограничительных репрессивных поправок в законодательство об НПО от 2006 года. Мы считаем символически принципиальным, чтобы эти поправки были внесены непосредственно Вами, Дмитрий Анатольевич, до окончания весенней сессии Думы, не дожидаясь создания Рабочей группы и разработки нового законодательства. Мы, со своей стороны, разработали поправки и готовы предоставить их Вам в кратчайшее время.
Следующим шагом после отмены этих поправок должна стать разработка и принятие нового развивающего законодательства об НПО, отвечающего и нашей Конституции, и общепризнанным международным правовым нормам и стандартам и направленного на создание благоприятных условий для развития гражданского общества и обеспечения эффективных гарантий реализации свободы объединений.
Такое развивающее законодательство об НПО и его применение должны строиться на следующих правовых принципах:
- принцип законности
- принцип правовой определенности
- принцип открытости и доступности, предсказуемости действий и решений
государственных органов
- принцип единообразия применения
- принцип невмешательства
- презумпция добросовестности НПО
- принцип недискриминации
- принцип пропорциональности
- принцип снятия административных барьеров
- развивающая и корректирующая направленность законодательства.

Более подробно эти принципы и детальные рекомендации содержатся в передаваемых Вам материалах.

К сожалению, проблемы НПО не ограничиваются профильным законодательством. Они регулярно сталкиваются с применением против них других ограничительных правовых инструментов - таких как анти-экстремистское законодательство, налоговое законодательство и законодательство о митингах и демонстрациях.

Потенциальной угрозой для НПО являются также рассматриваемые в Государственной Думе поправки в статьи Уголовного кодекса о государственной измене и шпионаже, включающие в свой состав взаимодействие с международными организациями.

Совсем новые сложности для НПО, имеющих льготные ставки аренды помещений, возникли после принятия в 2008 г. федерального закона № 108-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации». Данный закон предусматривает заключение договоров аренды государственного и муниципального имущества исключительно на конкурсной основе. НПО не могут финансово конкурировать с коммерческими структурами при проведении конкурсов на право аренды помещений. Они лишены теперь возможности заключать договоры на льготных условиях, а те, кто имеет такие договоры, не могут их перезаключать на новый срок. Лишение НКО подобных льгот и как следствие в некоторых случаях - помещений - в конечном итоге может привести к закрытию организаций.

Наряду с этими проблемами продолжает так же остро, как и ранее, стоять вопрос о бездействии государства в вопросе защиты гражданских активистов от нападений и угроз жизни, идущих от радикальных националистов и других преступников. Мы будем сегодня говорить и об этой важной проблеме.

Очевидно, что если мы хотим решить все эти проблемы, умножить социальный капитал и наладить диалог власти и общества, нужно менять отношение государства к гражданским институтам и строить его на принципах доверия и равноправия. Для этого необходимо изменить правовую среду и риторику власти, и делать это надо безотлагательно.